摘 要：实行适度向农村、农民倾斜的制度安排是城乡统筹发展的需要。已实行工业化的国家在城乡制度安排时，基本体现了这一原则。我国也有一系列与城乡发展相关的制度安排，但这些制度安排与缩小城乡差距、实现城乡统筹的目标还不相适应，不仅导致我国城乡差距扩大，并且造成旨在促进城乡协调发展的政策效果不明显。因此，需借鉴国外城乡统筹发展经验，逐步解决我国城乡统筹发展中的一些现实问题，促进城乡协调发展。

　　关键词：城乡统筹，二元结构，比较，借鉴

　　一、国外城乡统筹发展中的制度安排

　　无论是西方发达国家，还是发展中国家，尽管社会经济与国情存在巨大差距，但都存在城乡发展不平衡问题。多数国家在工业化进程中制定并实施了一系列倾向农村的制度安排，促进了城乡统筹发展，对我国促进城乡协调发展具有一定的借鉴意义。

　　(一)在财政投入制度上，各国普遍加大对农村的资金投入

　　1973年，挪威政府实施向农业部门倾斜的投资政策。1977～1985年，每年向农业投资维持在79～93亿克朗，而向其他产业的总投资仅20～40亿克朗。韩国在经济发展中也曾出现工农、城乡发展严重失调问题，为解决这一问题，韩国政府在财政预算中大幅增加对农村的投资。1991年底，韩国政府制定“农业与渔业结构调整计划”，政府拨款550亿美元用于提高农业部门的劳动生产率和竞争力，其中，470亿美元用于调整农业结构，其余资金用于提高农村居民的生活质量和收入水平。韩国政府为农村修建桥梁、公共浴池、洗衣场所、修筑河堤、改善饮水条件和房屋、修建村级公路等。通过这些措施缩小了地区差距，实现了地区公共服务水平均等化。

　　(二)在社会保障制度上，逐步建立完善了城乡统一的社会保障体系

　　1834年，英国当时的城市化水平约40%左右，政府为协调城乡关系颁布了《济贫法》，1947年，制定了《国民保险法》、《国民工业伤害法》、《国民救济法》等许多城乡居民社会保障方面的法律，初步建立起城乡统一的社会保障体系。法国通过“农业社会互助金”的形式，实现了全国农村人口的社会保险。1961年，日本通过实施新“国民健康保险法”和“国民养老金法”，将原来未纳入医疗、养老保险制度的广大农民、个体经营者等无固定职业和收入者，强制纳入社会保险体系中。智利等国家建立了较为健全的农民社会保障体制，农民所能参加并享受的社会保障包括社会保险、公共救济和社会福利三部分。

　　(三)进行农村土地制度改革，保护农民合法权益

　　各国在农村进行土地制度改革的措施不同，但共同的目的是提高农业的生产率和农民收入，改善农民生活状况。墨西哥把大土地所有转变为小农场所有。菲律宾则是先征收土地分配给无地或少地农民，然后由土地新主人分期向土地银行交付土地购买费，银行再付给原地主。日本为缩小工农、城乡差距的主要做法是通过一系列立法不断推进农村土地制度改革，充分保障农民利益，大力支持农业发展。日本政府早在1951年、1952年就先后制定和颁布了《土地征用法》与《农地法》，从法律上确立了农民所有制的永久地位，使他们能通过土地权利分享城市化发展成果。同时，为保障农民土地权益，对农地流转进行全面管制。1975年制定的《农振法》允许农民经过集体协商，根据双方达成的协议条件，自由签订或解除10年以内的短期土地租借合同，以此鼓励土地使用权流转。

　　(四)放松户籍管理限制，促进农村人口向城市流动

　　在国外，农民迁入城市几乎不受什么制度的约束，城乡劳动力呈自由流动的良性循环状态。印度城乡劳动力享有充分的流动自由，他们不需要暂住证，可在任何地方打工。韩国在20世纪50年代以前还只是一个农业国，后来开始向工业国发展，并成为欧美产业转移的主要国家之一。在这个时期，大量的韩国农民工开始进城。由于韩国不存在户籍限制问题，所以这些农民工可自由地到城市居住。在日本，人口流动完全自由，日本《宪法》规定其国民享有迁徙的自由。日本实行典型的“户籍随人走”的制度，这种制度便于人口流动，农村居民无论走到哪里，都有自己的合法身份，都可享受到当地的各种优惠政策。

　　(五)逐步完善农村剩余劳动力的就业等相关配套制度

　　印度政府主要是通过立法来规范农村剩余劳动力的就业和服务条件。印度的法律明确规定：农村剩余劳动力工资在任何情况下都不能低于《最低工资法案》规定的标准。农村剩余劳动力从居住地到工作地所花费的路费，雇主给予全额补助，且保证为农民工提供合适、足够的医疗条件，假期、工作时间和加班工资及其他的服务条件，不能低于当地劳动力的水平。美国“外来工”医疗、教育不发愁。民工患了大病、急病医疗费可以合法地免掉。在日本，无论工人是来自城市的还是农村的，都实行终身的雇佣制，并提供全面的社会保险，减少了农民进城的后顾之忧，使大量的农民进城后能够较顺利地成为城市市民。

　　二、我国城乡统筹发展中的制度安排

　　我国与城乡统筹发展相关的制度安排大多形成于20世纪50年代，改革开放后，尤其是20世纪90年代以来，我国为了缩小城乡差距，对20世纪50年代形成的制度安排做了一定的调整，但这种制度安排的整体框架并没有从根本上被打破，不利于城乡统筹发展，仍存在一些问题，主要表现为：

　　(一)现行户籍制度阻碍了农村劳动力的自由流动

　　改革开放以来，我国户籍制度为适应经济发展的需要，已做出许多重要调整，但由于这些改革并没有从根本上触及“二元化”户籍制度，使限制农民进城的制度樊篱仍在发挥作用，严重阻碍了我国城乡统筹发展的进程。现行户籍制度仍将公民划分为“农业”和“非农业”户口，并且人口必须跟着户口走，居民在户口居住地可享受相对低廉的社会服务和一些特殊待遇，在非户口居住地则无权享受这些待遇。目前，即使在形式上已进入城市的农民工，在实质上也不能完全享受城市居民所享有的待遇。

　　(二)现行劳动就业制度限制了农民的择业自由

　　改革开放后，农民择业有了较为宽松的环境，但农民在城市就业仍受到制度安排的种种限制。一是在就业政策上，国家只负责城市居民的就业安排(包括下岗再就业安置)和就业登记，而农村居民基本上处于自发就业状态。二是在就业准入上，与城镇职工自由流动就业相比，国家对农村劳动力就业设置了许多限制和规定，有些限制是不合理的，有些规定甚至是歧视性的，造成了农村劳动力与城镇劳动力在就业准入上的极不平等。三是在劳动保障上，进城民工一般不纳入城市劳动就业管理体系，不能享受与城市职工相同的劳动保障等待遇，“同工不同酬”现象普遍存在。

　　(三)现行农村土地制度使农民的权益无法得到保护

　　20世纪80年代，农村家庭联产承包责任制对农村集体产权制度进行了创新，把农村土地的使用权与所有权做适当的分离，这种分离在早期确实调动了农民的生产积极性。但在城市化过程中却不能有效地保护农民自身的利益，阻碍了城乡统筹发展。主要表现在：一是土地所有者权利主体模糊，土地产权不明晰。这就为土地保护和利用的责权利不对等、行政干预土地流转留下了空间。在地方政府主导的农村土地征用过程中，出现了大量损害农民权益的行为。二是土地产权流动性差。在现行农地产权制度下，农民很难转让自己所拥有的土地使用权，一旦离开土地就失去了生活来源和保障。而在城市打工又没有相应的社会保障，所以进城打工农民不愿放弃土地，准备随时重操旧业。

　　(四)城乡社会保障制度存在较大差别

　　改革开放以来，我国的社会保障体系框架已基本建立，但社会保障制度的受益面却主要是城镇人口，而广大农村人口享受社会保障的范围却很小。城市职工大多拥有失业、医疗、养老和住房等社会保障，而在全国近9亿农村人口中，仍有7亿多农村人口几乎未能享有最基本的社会保障。国家的社会保障支出也主要针对城市居民。近几年，农村地区开始实行养老保险、合作医疗和最低生活保障的改革试点，真正意义上的社会保障才刚刚起步，但统筹层次低、覆盖面小、共济性差、管理水平低、可持续性较差的现象仍十分突出。偏向城市的社会保障制度的存在，使得无论在保障项目、保障内容和保障水平上，农民所享受到的保障都无法与城镇居民所享受的保障相提并论。

　　(五)现行财税制度加重了农民的负担

　　税收具有明显的收入分配功能，合理的税收制度应体现出对公平的追求。我国的税收制度并未完全体现这一目标，尽管取消了农业税，但农民的税费负担并不轻。城市公共产品和公共服务的供给由国家或各级政府供给，然而在农村，政府对公共产品的供给责任划分不尽合理。除大型水利建设、农村电网改造等外，国家把地方建设的任务也交给县乡政府，不再通过拨款加以支持。如，基础教育、乡村道路建设等项目本应是国家的事，应由国家财政来承担其发展的资金需要，但由于城乡分割的体制，最终还是由农民负担。

　　三、比较与启示

　　纵观国外一些国家发展的历程，这些国家在城乡统筹发展方面，成功的经验就是通过一系列制度设计，使处于弱势地位的农村、农民在经济发展上得到支持，在交换中受到保护，在再分配中受到照顾。由于这些制度安排与缩小城乡差距，实现城乡统筹的目标相一致，这一系列制度安排和其他的相关政策措施，在城乡统筹发展上发挥了显著作用。实行适度向农村、农民倾斜的“正向制度”安排是城乡统筹发展的需要。已实行工业化的国家在城乡制度安排时，基本体现了这一原则。与其他国家主要通过照顾农业、农村，以缩小城乡差距的制度安排相比，我国也有一系列与城乡发展相关的制度安排，但这些制度安排对农村的倾斜不足，与缩小城乡差距、实现城乡统筹的目标还不相适应，不仅导致我国城乡差距扩大，并且造成旨在促进城乡协调发展的政策效果不明显。如，户籍制度的逆向安排人为地把居民划分为“农业户口”和“非农业户口”，限制了农村人口向城市的流动;劳动就业制度的逆向安排导致农民就业有种种限制，妨碍了农村人口流动;农村土地制度的逆向安排造成农民对于土地的依附，限制了农村人口向市民的转变;社会保障制度的逆向安排导致社会福利和社会保障向城市居民倾斜，而最需要得到救济和保障的农村居民却得不到保障;财税制度的逆向安排导致国家对农村的财政投入不足，许多本应由国家财政供应的公共产品和公共服务却由农民自己提供，增加了农民负担。因此，只有需借鉴国外城乡统筹发展的经验，对我国城乡统筹发展的逆向制度安排加以矫正，使之与城乡统筹目标相一致，促进城乡协调发展。

　　(一)深化户籍制度改革，增强农民的流动性

　　深化户籍制度改革、增强农民的流动性是建立相互开放的城乡发展机制、避免城乡差距不断扩大的必要措施，是实现城乡人口和劳动力合理流动、加速城市化进程的前提条件。因此，只有建立城乡统一的全新的户籍制度，才有可能实现城乡统筹发展。进行户籍制度创新要从两个方面着手：一是淡化城市偏向，使户籍与其所享受的福利待遇逐步分离，削弱其吸引力。二是加大力度放宽农村户口迁向城镇的限制，先从小城镇再到中小城市、最后到大城市，逐步推广以公民住房生活基础为落户标准的户籍迁移办法。

　　(二)建立城乡统一的劳动就业制度，促进农民就业

　　一要明确政府在促进农村劳动力转移方面的职能，建立相应的机制，完善促进农村劳动力自由择业的体系。当前的重点是要在户籍制度改革的基础上，进一步完善和规范劳动力市场，改变重收费、轻服务的做法。二要规范农民进城就业的各种制度，取消对农民就业的歧视性政策，依法保障农民的合法权益不受侵害，为农村剩余劳动力向城镇和非农产业转移创造良好的制度环境。三要加大对农民的培训和教育力度，大力开展多渠道、多层次、多形式的农民职业技术教育和培训，以此推动和提高农民从业人员的素质和技能。

　　(三)创新土地管理制度，保障农民的各项权益

　　土地制度是农村的基础制度，落实农村土地管理制度，必须深化我国土地制度的改革和创新。一是应从《宪法》、《民法通则》、《农村土地承包法》等法律上明确村民小组是农民土地集体所有权主体及其科学界定权能边界，严格按照界定的责权利办事。二是完善农村的土地财产权利制度，要稳定农民的土地使用权和经营权并依法保障农民对土地承包经营的各项权利。三是要加快建立、完善农村土地经营承包权流转制度和承包地、宅基地使用权抵押制度。设立土地流转专项基金，鼓励农民走向规模化经营，在政策上对他们进行倾斜，在资金链上加大扶持力度。

　　(四)拓宽社会保障覆盖范围，统筹城乡社会保障制度

　　由于目前城乡经济社会条件相差甚远，试图让城乡两种不同水平的社会保障制度马上并轨，一下子实行统一的社会保障制度是不现实的。较为妥善的改革路径为：第一步是城乡分头推进，创造统一的条件和基础。借鉴城市经验，逐步建立农村社会保障基金，国家财政应给予大力支持。第二步是逐步实行城乡并轨。条件较好的东部沿海地区，可先行先试，逐步推进统一的社会保障制度。先选择部分地区进行试点，作为过渡环节，为统一并轨创造经验。

　　(五)改革财税制度，增加农村公共产品的供给

　　按照城乡统筹经济社会发展的要求，改革财税制度，将农村公共产品的供给纳入各级财政负担的范围。一是统筹城乡基础设施建设，初步实现城乡基础设施建设一体化。二是要增加对种粮农民的直接补贴，减少交叉和中间环节，提高农业财政资金使用效率。三是各级政府应扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，加大配置教育、文化、医疗卫生、基础设施建设等方面的财政资源，增加农村教育、文化、医疗卫生等方面的财政投入。四是按照建立公共财政体制和现代税制的要求，取消专门对农民设置的税制体系，使农民作为纳税人取得与其他社会成员平等的纳税地位，逐步统一城乡税制。

    作者：张秋    来源： SRC-20663